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基层检察机关司法体制机制改革探索
时间:2014-11-19  作者:  新闻来源:  【字号: | |

翼城县人民检察院  马兴元

  【关键词】 检察机关  省级统管  去地方化  机制探索

  【摘  要】 检察机关人财物省级统管主要剑指“检察地方化”、“检察行政化”倾向问题。对此,应通过实行检察事务与检察业务进行适当分离的检察管辖制度,检察机关人财物管理的标准化、系统化和透明化以及检察机关人财物管理的社会化来解决。在当前基础性过渡阶段,宜选择建立省级统管的改革路径,通过省委的领导来实现,省级检察机关负责日常管理。针对省级统管后可能加剧检察机关内部行政化风险,增加人财物集权风险等问题,探索建立检察机关独立体系及检察事务日常管理与检察行政事务民主决策相结合的机制。

  2013年11月,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革做了全面部署,指出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物管辖制度,探索建立与行政区划适当分离的司法制度,保证国家法律统一正确实施”。为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署,2014年2月28日,中央全面深化改革领导小组在第二次会议上审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。2014年6月17日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,《上海市司法改革试点工作方案》,对若干重点难点问题确定了政策导向。本文结合多年基层工作实践,就司法体制改革中基层检察机关内外部机制改革问题作一初浅探索。

  一、外部改革:推行省以下检察机关人财物统管,努力“去地方化”、“去行政化”

  长期以来,市、县两级检察机关受束于地方党委政府人权、财权的控制和影响,检察人员的升迁流转、办公、办案经费、装备费、建设费等费用均由同级党委政府决定,人大走程序任命。现实中,地方实际完全掌握着检察官的政治命运和检察机关的经济命脉,作为国家检察权组成部分的地方检察院往往变成了“地方的检察院”。例如:基层检察机关在查处地方科局级干部腐败问题前须要向当地党委报告,如涉及本地国有企业时,立案或案件处理都得经过政府同意,宪法明文规定的“检察机关依法独立行使检察权”得不到保障。为保障检察权依法独立行使,新的司法体制改革提出推行省以下检察机关人财物省级统管,以排除地方干扰,保障检察权的国家性、统一性和独立性。因为省以下检察机关人财物省级统管是大的改革内容,很多具体方面有待于进一步厘清,下文将就此提出一些见解。

  (一) 人员统管

  《司法体制改革意见》明确了省以下检察机关人财物统管改革路径,即检察官统一由省提名、管理并按法定程序逐级任免的机制。从专业角度提出检察官人选。遴选委员会既有经验丰富的检察官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表建立逐级遴选制度,实行有别于普通公务员的招录办法,招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入检察官队伍。

  长期以来,我国检察人员按照行政区域划分实行分级管理双重领导,基层检察院的检察官需要地方人大任命,实际上是地方说了算,不能把真正政治素质过硬、专业能力强、能够娴熟的驾驭检察业务的“艺术家”及时吸纳到检察官队伍中来。由于我国司法体制等原因,再加上地方干预,出现了检察官选任方式的怪现象。例如,在检察官录用方式上,基本上采取资格排位法,即只要具备干部身份,具备一定的入院工作年限,一般就有资格由院党组提名报地方人大任命,结果出现个别非干部职工想方设法钻空子,非法以工转干等现象,由于缺乏统一管理、逐级认真遴选等制度,导致被任命的一些检察官不能胜任检察业务工作。在晋升、职业保障上缺乏行之有效、可操作性的规范,检察官应有的待遇无法落实到位,难以真正实现“责、权、利”的统一;另外,检察事务官、检察业务官纳入国家公务员的管理序列,缺乏依据,与现行的人事制度无法对接。主要表现以下三个方面问题:一方面是检察人员的招录方式方法受限。目前只有通过公务员考试一个渠道,无法按照分类管理要求实现分类招录。如,2008年、2009年我院通过公务员招录考试录用了4名人员,但按照组织部门的统一要求,只能按照一般公务员条件和标准进行招录,实行分类招录无法实现。另一方面是检察人员的晋升通道无法确定。我院现有检察官38人,平均年龄45岁,如果按分类管理的要求,检察官职位不增加的话,就意味着今后至少10年内不能递补检察员。更重要的是,目前,各类人员与待遇挂钩的就是行政职能,但行政职能的晋升空间和数量却是有限的,让各类人员都通过行政职能这一通道晋升,既难以平衡也难以做到。因此,检察官在待遇上难以实现正常提升和晋升,检察官职业意识弱化淡漠。

  当前,如何推进省以下检察官省级统一管理的体制,完善检察官选任方式、管理机制,推动检察官制度法制化,需要结合目前工作实际,深层次探索研究:一是科学组建检察官遴选、惩戒委员会,完善检察官遴选、晋升的办法,条件和程序,最起码要解决科长的考核评价体系、晋升渠道和待遇的落实问题。二是必须依照检察业务与检察事务相分离的原则,同时进行内设机构的整合和检察管理体系的改革。三是坚持党管干部原则与尊重司法规律相结合,落实“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排,改革现有检察官管理制度,形成检察官统管的管理格局,有效减少外部干扰,提高司法公信力。四是扩大检察官的选任渠道。目前,由于种种原因,一些基层检察机关检察官人员缺乏,案多人少,特别是缺乏优秀人员情况还比较严重,可以说,大多数检察官的任命,都是过去在我国检察制度不很完善时任命的。改革检察官的选任渠道,主要是要实行有别于普通公务员的招录办法。有条件的市、县院可以探索招录优秀的律师和具有职业资格的法学学者等法律职业人才进入检察官队伍,为建立法律共同体搭建制度平台。五是大胆探索优秀者延迟退休,提高初任年龄。目前,由于种种原因,一些基层检察机关执法办案人员不足的问题普遍存在,特别是处于维护社会稳定第一线的基层检察院司法能力不足尤为凸显。从司法机关本身来看,司法能力不足,既有编制数量绝对值不足的外部问题,也存在人员素质不高、专业化不强和管理缺陷等内生问题。多年来,法、检两院司法人员一直纳入公务员系列管理,一些地方对领导干部从年龄上进行“一刀切”,法、检两院领导未能幸免,我院被“一刀切”的科级干部就有3人,使一些年富力强、品行端正、经验丰富的优秀检察官过早的退居到工作二线,且都不在上班。不但使检察机关工作受到了影响,而且也给国家财政增加了负担。总之,为加强检察官队伍高素质化,解决一些基层检察机关实际困难,目前,大胆探索优秀检察官保持正常甚至延迟退休,提高检察官初任年龄,或许是一种可行的选择。

  (二) 财物统管

  多年来,我国省以下检察机关财权由市、县同级党委政府决定、控制,由于受地方保护主义干扰,基层司法环境不佳,依法独立公正行使审判权、检察权受限,跨行政区划案件和行政诉讼案件“立案难”、“胜诉难”和“执行难”等现象比较突出。如何确保司法机关独立、公正行使审判权、检察权,去除司法地方化,去除司法行政化,已成为司法机关多年的鼓与呼;如何确保实现社会公平正义,铲除司法机关人财物管理权滥用和腐败,成为党和国家乃至法学界和司法实务界重点关注的问题。

  中央检察体制改革决定,推动省以下地方检察院财物统一管理,主要是建立省以下地方检察院经费由省级财政部门统一管理,从制度上摆脱当地政府的控制。这对确保检察院依法独立公正行使检察权将产生深刻影响,对于防止依赖地方财政,去除地方不当干预,公正执法将产生一定积极意义。一是检察院的办公、办案经费不足问题得以改善;二是工资足额、政策性津贴和补贴,干警福利待遇等能够全额保障;三是在经济来源方面,检察机关彻底摆脱地方财政的制约,独立行使检察权,削弱了地方对司法的干扰干预程度,堵塞了检察官员违纪、违法的漏洞。

  但也应注意到,省统管后,这在排除市、县两级党政机关干扰的同时,也可能加剧检察机关系统内部的行政化风险问题。原来,基层检察院的检察官需要地方依法任命,检察系统的经费来源,主要由地方各级财政部门分级负担。省统管后,市、县两级地方干扰的功能和地位虽然会明显下降,地方行政化削弱了,但可能面临检察机关内部行政化色彩。比如,经费来源一个口,检察官任命一条线,案件办理,特别是自侦案件从立案到决定逮捕、判决结案,都须报上级检察机关审查,特别是自侦案件,仍会出现审者不定、定者不审的诸多问题,基层院的工作主动型、积极性会受到一定影响,需探讨建立内部内控监督和可操作机制。省级以下检察院的人财物统一管理后日常管理权显著加大。这种司法机关人财物统一管理权(即司法行政事务管理权)与司法业务管理权结合在一起,司法管理的行政化必然加剧,上级院对下级院的干预干涉成为必然。因此,实行人财物省级统管,面临着防止系统内部行政化和保障廉洁双重任务。如何运用分权、透明、监督等防控措施来完成这一双重任务,还有很大空间和很多选择需讨究。

  二、内部改革:基层检察院创新内部机制改革探索

  此项司法体制改革牵动人心,成为法治中国建设最令人瞩目的领域。无论是去地方化还是去行政化,最终都要落实到检察官独立办案上,落实到习主席指出的,努力让人民群众在办理的每一起案件中都能够感受到公平正义。为此,能否建立起保障检察官独立办案机制,自然成为制约改革成败的关键。当前,根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署,完善司法责任制、完善司法机关分类管理制度、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项司法体制改革试点工作已全面展开。如何确保检察机关各项试点工作扎实有效推进,既确保改革的大方向、思路、目标符合中央改革精神,又要在具体措施上积极探索,提供可复制、可推广的经验和做法,是目前我们检察机关工作的重中之重,需引起检察机关高度关注。作为基层检察机关,应结合基层工作实际,着重探索研究以下问题。

  (一)建立分类管理制度,把高素质人才充实到办案一线

  长期以来,我们对检察人员实行与普通公务员基本相同的管理模式,主要表现为检察业务与检察事务两种职能合二为一,将检察权按行政层级分配,这样的体制导致检察官管理的法制化程度比较低,检察官的管理难以形成稳定、长效的管理机制,不能充分体现检察职业特点,不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化检察队伍,不利于把优秀人才留在检察一线。通过对检察人员分类管理,就是要解决检察人员的过度行政化问题,强化检察官在检察活动中的主体地位和中心作用,厘清检察官与辅助人员的职责关系,提高检察工作的质量和效率。

  完善检察人员分类管理制度,具体而言,就是将检察机关工作人员分成三类:即检察官、检察辅助人员等司法辅助员、检察行政管理人员。三类人员比例需确保主要检察人力资源直接投入办案工作。目前,在上海的改革方案中,三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%。在统管条件下,检察官应该是行使检察权的主体,对检察官的管理就是要围绕保障检察官依法独立行使检察权来设计和进行,并由法律作出明确规定,甚至要上升到宪法层面上,即彻底解决办案人不当家、当家人不办案的怪现象。实行检察人员管理的基础,是建立检察官员额制,提高检察官任职条件,综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素,公平、公正的选任检察官、解决目前检察官队伍大、门槛低、素质差、水平低的问题。在人员选任方式上应结合基层检察院实际情况,就拿我们翼城检察院干警状况来看,目前,全院干警共99人,有检察官职称的44人,其中占编制数仅有31人,职工26人,符合本地政府退居二线政策的老同志(53周岁)19人,其中有检察官职称的9人而且全占编。现主要问题是:无占编制的检察人员怎么办?老同志又怎样过渡?诸多问题怎样解决?需慎重考虑对待。目前,在检察人员选任方式上,可探索采取以下方式。

  一是可采用“竞争上岗、双向选择”的方式,将现有人员按照检察官、检察辅助人员、检察行政人员三大类进行分类,然后,首先在有检察员职称的范围内进行检察官职位的选任,通过自愿报名、资格审查、民主测评、结合政治素养、业务能力等方面择优选出检察官人选。再按照上述方法步骤在检察官的人员中选出检察辅助人员。检察辅助人员、检察行政人员应当充分考虑不占编制的检察人员和一些素质好的年轻职工,一般干警可进行双向选择。

  二是改革后,检察官主要从检察官助理中择优选任。上级检察院的检察官主要从下级检察机关中择优遴选。同时可探索检察官也可以从优秀的律师、法律工作者、学者等专业人才中公开选拔或调任。给基层检察官一个公正顺畅的上升通道,增强检察人员的工作积极性,不断壮大检察队伍,为建设一支高素质检察队伍铺平道路。

  目前,尚需紧迫解决的问题,一是要建立各类人员相对独立的统管序列,即考评体系、晋升通道和待遇落实问题;二是必须依照检察事务与检察业务相分离的原则,进行内设机构的整合和管理体制的改革。

  (二)完善办案责任制,落实和加强执法办案责任

  检察体制改革的目标,是建设公正高效权威的社会主义检察制度。实现检察公正,关键是要建立符合检察规律的办案责任制,做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。近年来,检察机关为完善检察权力运行机制,进行了许多积极探索,也取得一定成效,但仍存在执法办案人员知法犯法、明知故犯,存在着执法瑕疵、监督不力、责任不明、制度不严、审者不判、判者不审等问题,掌握签字的人,并不在办案第一线,检察长、分管检察长、科长、副科长层层签字把关,但基本上不参与案件的办理,行政化色彩极浓,往往形成权责不明晰、管理无序的检察权力运行机制。为增强办案人员责任意识,切实做到严格执法、公正司法,防止出现冤假错案,需要从以下几方面着手。

  1、明确职责定位,完善组织形式。深化检察官办案责任制改革,完善办案组织形式,是新一轮改革乃至检察体制改革的重要课题。目前,各地在实践探索过程中采取了不同的办案组织模式,分别搭建起相应的机构框架,明确了制度定位,并在试点过程中不断完善了监督制约和保障机制,有的试点主任检察官制度,把主任检察官作为行使检察权的独立主体,直接受检察长领导,对检察长负责,具有办案权和一定的案件决定权,承担办理案件和审批案件的法律责任。有的地方试点主办检察官办案责任制,对主办检察官的定位是检察机关内具体较高业务能力的专业人才,在基本办案组织形式方面,建立“主办检察官+其他检察官、检察辅助人员的主办检察官办案组”。笔者认为,主任检察官制度比主诉检察官制度更为优势,不但可以减少检察官工作量,而且极大调动检察官个体的积极性,另一方面还可保证检察长和检委会对检察官的有效领导和监督监管。当前,如何推行完善检察官办案责任制改革,完善办案组织形式,确实值得深刻思考。目前,我院在此项改革工作的基本思路是:在过渡期阶段,暂推行主办检察官责任制,即主办检察官办案责任制。

  在队伍建设上,建立“主办检察官+其他检察官、检察辅助人员的主办检察官办案组”。其基本做法是:院里首先成立了以检察长为组长、分管刑事案件副检察长为副组长的领导小组,成立了以侦查监督科科长、公诉科长以及具有较高的政策水平,娴熟的业务能力和丰富办案经验的检察官为成员的案件首办责任制办案队伍,制定明确了谁办案,谁负责的办案新理念,并初步建立了办案承诺制度、倒查制度以及《关于检察机关案件责任制的实施意见(试行)》及配套制度,协同公安机关制定《关于在案件侦查工作中加强监督制约与协同配合的意见》,探索建立检察机关介入命案侦查监督捕、诉一体化机制,推行主办检察官责任制,以此提高案件办理质量和效率,有效防范冤假错案发生。

  在组织形式上,基本上是采取以科长、副科长为负责人的办案小组的模式,即在侦监科,公诉科设立若个办案小组,每个小组均由科长、副科长带领和其他检察辅助人员组成。根据我院近几年受理案件情况,在侦监科暂设一个办案小组,公诉科暂设两个办案小组,每小组为三人,科长、副科长为每个办案小组组长。同时规定,科长、副科长在依法独立履行侦查公诉职能同时,对办案小组其他检察官办理的案件拥有一定的建议权,主办检察官对其办理的案件处理负责。做到严上加严、细上加细、慎之又慎,精心办好每一起案件,同时规定办案人员可分别负责不同类型的刑事案件,使办案人员更加专业化,能够保证案件质量的同时,提高办案效率。另外,我们欲大胆改革重特大案件“捕、诉”一体化机制,即从案件发生后检察人员介入现场,直到法院审判宣判,全部由主办检察官办案组全程办理,不分科室、人员、办案段,主办检察官是第一负责人,对所办案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉,并终身负责。

  通过以上机制,充分调动主办检察官的办案积极性和责任心,增强主办检察官之间的良性竞争,从而达到业务建设与队伍建设良性互动的效果,全面提高办案质量和办案效率,减少和杜绝冤假错案的发生。

  2、完善相应的监督制约机制,落实责任追究。推行主办检察官办案责任制,还要注重落实执法过错追究机制,依法实行执法责任终身制,主办检察官对其在职权范围内所作出的决定承担责任。具体讲,就是要建立新型的办案组织,打破旧的条条框框,从案件受理一直到案件庭审判决生效。谁办案,谁负责,谁拿法律意见并终身负责。还应指出的是,推行该项改革并不是意味着将一切责任都推给案件承办人,悬着的剑比砸下的剑更有威力。设立责任制的出发点和落脚点在于以此来防范冤假错案的产生,而不是通过追究检察官责任来显示法律的威慑力。为此,实践中必须要完善相应的监督制约机制。一是建立法律文书备案审查制度。即对主办检察官办理案件的审查报告、起诉书、法院判决书、裁定书以及判决(裁定)裁定书等法律文书和工作文书备案审查制度。二是实行错案追究制。即主办检察官办理的每起案件,发现错案均应根据错案追究制的有关规定给予处理,以此促进主办检察官办案质量和办案水平的提高。三是完善外部监督机制。要求主办检察官自觉接受社会各界的监督,加强对主办检察官执法活动和八小时以外的监督。四是建立科学合理的主办检察官年度考核考评体系。即对主办检察官本年度的办案数量、质量、出庭公诉、遵守办案纪律等情况进行综合考评,考评结果作为主办检察官奖惩、晋职、晋级的重要依据,以确保主办检察官办案责任制的生命力和活力。

  (三)健全完善与检察官责任相适应的职业保障制度

  按照权责利相统一的原则,在提高检察官的入职门槛、严格办案责任的同时,还需积极推进检察人员职业保障制度改革,解决检察官的后顾之忧,使其能免受外界干扰独立依法行使职权,确保司法公正。检察人员职业保障制度有以下几方面内容:

  1、检察官的职权保障。检察官拥有检察职权不仅是其履行法律监督职责的必要条件,而且是检察机关依法独立公正地行使检察权的基本保障。国家赋予检察官职权的同时,应当为检察官行使职权提供必要的工作条件,包括办公场所、技术装备、交通通讯工具、服装及办公用品等。同时,为确保检察官把主要精力用在把握案件事实、分析案件证据、研究法律适用上,办案中的事务工作,如记录、通知、复印等应由检察官之外的人员专司其职,检察官应当具有一定数量的助手。同时检察官履行职责应保持对外独立性。根据《检察官法》规定,检察官依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉,检察官履行职责过程中,对任何来自行政机关、社会团体和个人的干涉,有权予以抵制。对行政机关、社会团体或者个人干涉检察官依法履行检察职责的,应当依法追究其责任。

  2、检察官的身份保障。完善检察官身份保障制度,应实行检察官终身制,检察官一经任用,只有依照法定条件,才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。这样才能解除检察官的后顾之忧,使其免受外部干扰而能依法行使职权。其次是保障检察官具有崇高的职业荣誉感,赋予检察官与其特殊责任相适应的较高社会地位,增强检察官的社会威望,增强社会对检察官执法的认同感。再次是完善检察官等级制度,逐步实现检察官待遇与检察官等级相配套,强化检察官的身份保障,逐步向职业检察官或独立检察官努力。

  3、检察官的经济保障。检察官的经济保障包括检察人员的工资制度和工资标准,实行定期增资制度,享受国家规定的检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇等。检察官的薪金和其他待遇必须得到充分保障,并与其地位、尊严和职务责任相适应,同时还应随物价的增长而加以适当的调整,从而为公正执法奠定基础。

  目前,我们已着手准备如下激励保障机制。一要落实主办检察官岗位津贴;二是在等级、职务、职级晋升上优先考虑,对有重大贡献或对工作有显著成绩的予以报功嘉奖;三是要优先主办检察官定期到外学习培训;四是在办案用车、办公用房、通行工具等工作条件方面对主办检察官实行一定案件的倾斜。

  检察体制改革涉及面广,政策性强。完善检察人员分类管理、完善检察责任制,健全检察人员职业保障,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,都是检察体制改革的基础性、制度性措施,具有牵一发而动全身的作用,尤其是涉及到检察体制机制的改革和完善,还需一定时期的过渡和探索,不可能一蹴而就,还需要我们不断探索创新、完善,最终建立起符合我国国情和法制建设实际需要的中国检察体制。

  (作者系山西省翼城县人民检察院党组书记、检察长,联系电话:18634796666,地址:翼城县人民检察院,邮编:043500,邮箱:rongrong19860207@126.com)

 
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