最高人民检察院第二十三批指导性案例解读
│刘 晖* 张 杰**
*最高人民检察院法律政策研究室副主任,二级高级检察官;
**最高人民检察院法律政策研究室综合指导处处长,三级高级检察官
近期,经第十三届检察委员会第五十四次会议审议通过,最高人民检察院发布了以“检察机关依法履职促进社会治理”为主题的第二十三批指导性案例,指导各级检察机关进一步依法履行检察职能,促进社会治理创新,推进国家治理体系和治理能力现代化。现结合相关情况,对该批案例作出解读。
一、第二十三批指导性案例发布的背景和目的
党的十九届四中全会明确提出社会治理是国家治理的重要方面,必须加强和创新社会治理。党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求,指出“十四五”时期,实现经济社会高质量发展,全面建设社会主义现代化国家,要实现“社会治理特别是基层社会治理水平明显提高”。按照中央要求,检察机关积极履行刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能,围绕司法办案,推进社会治理创新,取得了积极成效。司法案件往往是社会治理中某一方面或某一个环节短板弱项和问题缺漏的折射。检察机关在办案一线能够直观、深刻感受到社会治理中的短板弱项和问题缺漏。检察机关依托司法办案促进社会治理创新,具有独特优势,在助力国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥重要作用。
进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更大期待,对检察机关办案工作质量效率效果提出了新的更高要求。检察机关办案,不仅要实现案结事了人和,还要通过办案发现并推动解决社会治理中的问题,促进社会治理创新。这是优化检察机关法律监督职能的体现,也是完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,促进社会治理现代化的应有之义。
指导性案例是人民检察院组织法明确规定的检察机关统一法律适用标准、推广应用检察工作方法的重要方式。通过案例指导的方式加强对下指导,是最高检行使检察业务领导权的重要内容。最高检总结各地结合办案推进社会治理创新的典型案例,并经案例指导工作委员会讨论和检察委员会审议后发布指导性案例,可以推进检察机关办理涉及社会治理创新有关案件时法律适用疑难问题的解决,推广应用检察办案中具有创新性的工作方法和工作经验。同时,第二十三批指导性案例涉及的企业创新、长江经济带保护、扫黑除恶专项斗争、未成年人保护、供水安全等,都是社会各界比较关注的热点问题,最高检选取这些案例作为指导性案例发布,也是落实“谁执法谁普法”的责任制要求,以案释法,开展法治宣传教育的具体举措。
二、第二十三批指导性案例的基本情况
第二十三批指导性案例包括刘远鹏涉嫌生产、销售“伪劣产品”(不起诉)案等五件案例(检例第85—89号)。
(一)刘远鹏涉嫌生产、销售“伪劣产品”(不起诉)案
该案发生在企业创新产品研发领域。浙江省检察机关对涉案企业研发销售的“智能平板健走跑步机”是否属于不合格产品,没有简单套用传统产品的质量标准,而是本着既鼓励创新又保证人身财产安全的原则进行实质性研判,认定涉案产品不存在危及人身财产安全的不合理危险,且具备应有使用性能,不属于伪劣产品。与此同时,检察机关还通过听证的方式充分听取行业意见和专家意见,增强检察机关办案公信力,最终对刘远鹏(化名)作出不起诉决定,案件办理效果良好。
(二)盛开水务公司污染环境案
该案发生在长江生态环境保护领域。涉案企业南京盛开水务有限公司(化名,以下简称“盛开水务公司”)利用暗管向长江违法排放高浓度废水和废液,造成生态环境损害。江苏省检察机关依法诉请其承担4.7亿元生态环境损害赔偿责任。案件审理过程中,盛开水务公司提出调解申请,称其资产为1亿元左右,无力全额承担4.7亿元的赔偿费用。检察机关在保障公共利益最大化实现的前提下,认可其控股股东公司自愿申请连带赔偿的请求,并与其共同签署分四期支付2.37亿元的现金赔偿及承担新建污水处理厂、改造现有污水处理厂、设立保护江豚公益项目等替代性修复义务的调解协议,实现了修复长江生态环境与保障企业经营发展的双赢。在此基础上,检察机关对办案中发现的普遍性问题,通过提出检察建议、立法建议等方式,促进完善长江生态环境治理。
(三)李卫俊等“套路贷”虚假诉讼案
该案发生在非法金融活动虚假诉讼领域。江苏省检察机关对涉黑涉恶“套路贷”犯罪中的虚假诉讼行为开展监督,依法查明被告人利用虚假的借条、租赁合同等向法院提起民事诉讼50件,涉及金额140余万元,欺骗法院作出民事判决及主持签订调解协议的事实。检察机关依法启动民事诉讼监督程序,同步推进刑事与民事检察监督。案件办理后,检察机关开展打击虚假诉讼专项活动,针对小微金融行业无证照开展业务等管理漏洞,向行政主管部门发出检察建议,向人大常委会专题报告民事虚假诉讼检察监督工作情况,推动出台民事虚假诉讼法律监督工作情况的审议意见,促进从源头上铲除非法金融活动的滋生土壤。
(四)北京市海淀区检察院督促落实未成年人禁烟保护案
该案发生在未成年人保护领域。在未成年人权益受到侵害涉及公共利益时提起公益诉讼,是新修订的未成年人保护法赋予检察机关的法定职责。北京市海淀区检察院在法治进校园宣传活动中发现学校周边存在违法出售烟草制品的情况后,及时督促相关行政部门履职,并联合行政执法机关开展形式多样的控烟预防活动,积极推动完善社会各方协同治理机制,推进未成年人禁烟保护工作,促进未成年人保护社会治理创新。
(五)黑龙江省检察机关督促治理二次供水安全公益诉讼案
该案发生在城市供水安全领域。黑龙江省检察机关针对监督中发现的供水公司未取得卫生许可证、工作人员未取得健康证、水箱未定期清洗消毒等居民用水安全隐患,积极履行行政公益诉讼职能,发挥检察一体优势,三级检察院协同联动,在全省范围内开展了二次供水安全隐患类案监督。在充分调查核实的基础上,黑龙江省检察院向黑龙江省政府送达检察建议书,建议省政府牵头各主管部门对城市二次供水安全隐患加强监督整改。黑龙江省政府高度重视,协调相关部门推进二次供水设施改造,采取有力措施保障了居民用水安全。
三、第二十三批指导性案例明确的主要法律问题
在第二十三批指导性案例研制过程中,最高检法律政策研究室调研了解各级检察机关相关工作情况,并采取多种形式听取相关司法机关的意见建议,通过案例的形式,明确了当前检察工作中一些需要重点关注的问题。
(一)如何防止对企业创新产品作出不当认定
实践中,在一些情况下,有检察机关片面依据鉴定意见对企业创新产品“一刀切”地认定为伪劣产品。为加大对企业创新的保护力度,最高检发布检例第85号刘远鹏生产、销售“伪劣产品”(不起诉)案,明确对创新产品要进行实质性审查判断,不宜简单套用现有产品标准。
根据产品质量法规定,对于已有国家标准、行业标准的传统产品,只有符合标准的才能认定为合格产品。实践中,一些企业生产的产品属于对原产品进行加工、升级或者更新换代后形成的创新产品,尚无国家标准或行业标准。如检例第85号中涉及的当事人研发生产的“智能平板健走跑步机”,就由于其运行速度较慢、结构相对简单、外形小巧等特点,不属于跑步机,不能适用跑步机的国家标准。对此,如何判断其是否属于“伪劣产品”?检例第85号指出,对于尚无国家标准、行业标准的创新产品,应当本着既鼓励创新,又保证人身、财产安全的原则,多方听取意见,进行实质性研判。创新产品在使用性能方面与传统产品存在实质性差别的,不宜简单套用传统产品的标准认定是否“合格”。创新产品不存在危及人身、财产安全隐患,且具备应有使用性能的,不应当认定为伪劣产品。相关质量检验机构作出鉴定意见的,检察机关应当进行实质审查。
(二)检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件是否可以依法参与调解
关于检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件是否可以依法参与调解,法律规定并不明确。结合既有法律及相关司法解释规定,经过认真研究,我们认为,检察机关提起民事公益诉讼,主要是为了实现公益保护,如果采取调解的方式有利于公益保护目的的最大化实现,那么就可以以调解实现诉讼请求。鉴于此,检例第86号盛开水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案明确检察机关办理环境污染民事公益诉讼案件,可以在查清事实明确责任的基础上,遵循自愿、合法和最大限度保护公共利益的原则,积极参与调解。同时明确,与一般的民事调解不同,检察机关代表国家提起公益诉讼,在调解中不能随意让渡减损公共利益,应当保障公共利益最大化实现。
在被告单位积极赔偿的情况下,检察机关考虑生态修复的需要,综合评估被告单位财务状况、预期收入情况、赔偿意愿等,可以推进运用现金赔偿、替代性修复等多种方式,既落实责任承担,又确保受损环境得以修复。在实施替代性修复时,对替代性修复项目应当进行评估论证。项目应当既有利于生态环境恢复,又具有公益性,同时还应当经检察机关、法院和社会公众的认可。
换言之,检察机关向相关企业主张生态修复费用及惩罚性赔偿时,可以探索通过分期支付、替代性修复等方法促使其接受惩罚、守法经营、健康发展。以检例第86号为例,涉案的盛开水务公司无法承担4.7亿元的生态修复费用,如强制破产,大量企业无法运转,数万名企业职工受到影响,将严重影响当地经济社会发展。检察机关综合考虑上述因素,就公益损害责任承担方式和履行期限等具体问题与被告单位进行协商,最终达成调解协议,由盛开水务公司采取“现金赔偿+替代性修复”、分期付款、开展技术创新和改造等方式承担相关责任,较好地解决了责任承担的问题。
(三)检察机关办理公益诉讼案件可以允许股东自愿参与共同承担损害赔偿责任
如前文所述,检察机关参与公益诉讼案件,目的是实现生态环境公益保护。检例第86号明确在环境民事公益诉讼中,被告单位的控股股东自愿共同承担公益损害赔偿责任,检察机关经审查认为其加入确实有利于生态环境修复等公益保护的,可以准许,并经法院认可,将其列为第三人。
当然,是否准许加入诉讼,检察机关应当予以审查。具体来说,检察机关需要重点审查控股股东是否对损害的发生确无法律上的义务和责任。如果控股股东对损害的发生具有法律上的义务和责任,则应当由法院追加其参加诉讼,不能由其自主选择是否参加诉讼。
(四)涉黑涉恶案件办理中如何处理虚假诉讼等相关问题
扫黑除恶专项斗争中,一些案件存在套路贷与涉黑恶违法犯罪交织的问题。如检例第87号李卫俊等“套路贷”虚假诉讼案,该案中,以李卫俊(化名)为首要分子的恶势力犯罪集团长期以“套路贷”的形式放贷,随后采用电话骚扰、言语恐吓、堵锁换锁等“软暴力”手段向借款人、担保人及其家人索要高额利息,或者以收取利息为名让其虚写借条。在借款人无法还款时,又以虚假的借条、租赁合同等向法院提起虚假民事诉讼,欺骗法院作出民事判决或者主持签订调解协议。对该类案件,指导性案例明确,检察机关办案时应当强化刑事检察和民事检察职能协同,既充分发挥刑事检察职能,严格审查追诉犯罪,又充分发挥民事检察职能,以发现的异常案件线索为基础,开展关联案件的研判分析,并予以精准监督。刑事检察与民事检察联动,形成监督合力,加大打击涉黑恶犯罪力度,提升法律监督质效。对是否存在虚假诉讼手段,应当围绕案件中是否存在疑似职业放贷人,借贷合同是否为统一格式,原告提供的证据形式是否合理,被告是否缺席判决等方面进行审查。
(五)未成年人权益保护是检察机关开展公益诉讼工作的重要内容
(全文详见《人民检察》2021年第4期或请关注人民检察微信公众号)
